L’ASSETTO DEL SISTEMA AEROPORTUALE ITALIANO

Per gli aeroporti è l’ora del federalismo

L’articolo 117 della costituzione italiana recita: “ … Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: …; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; …   Nelle materie di legislazione concorrente la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.

Alla piena applicazione di questa chiara regola, fino a ieri si contapponeva la proprietà da parte dello Stato di Alitalia: tante leggi statali hanno inciso sulla vita degli aeroporti proprio in favore della “compagnia di bandiera”.   Ma ora questo nodo è stato, bene o male, sciolto e il governo dei sistemi aeroportuali regionali dovrebbe essere saldamente in mano alle regioni, che potrebbero e dovrebbero utilizzare uno strumento così importante sia per realizzare la massima accessibilità dei territori che per consentire la proiezione verso tutta l’Italia, l’Europa e il mondo di imprese e popolazione locali.

E’ davvero questa l’ora dei piani aeroportuali regionali, o, in altri termini del federalismo per gli aeroporti e le reti di trasporto che li integrano sul territorio ?

In realtà il dibattito degli “esperti” sembra essere orientato in tutt’altro modo; eppure le condizioni strutturali e l’evoluzione recente del trasporto aereo in Italia andrebbero proprio in direzione di un sistema multicentrico e “regionalizzato”.

Questo articolo presenta allora le ultime proposte di un dibattito ancora fortemente centralista, le ragioni che invece giustificano una sterzata in senso federalista e alcune prime proposte per agire nella nuova logica.

Per tutti i primi dieci anni di questo secolo, in parallelo al vivace dibattito sul caso Alitalia si è discusso anche dell’assetto del sistema degli aeroporti italiani, se possibile in modo ancora più confuso e opaco.

Su questo fronte i temi trattati, il più delle volte solo a livello di slogan, sono stati la dualità fra Fiumicino e Malpensa, le opportunità / minacce per gli aeroporti costituite dalle compagnie low cost, il ruolo che devono assumere i molti (qualcuno dice troppi) aeroporti locali.

La questione Alitalia, in un modo o nell’altro è arrivata al punto fermo che tutti conosciamo, e il dibattito sugli aeroporti a che punto è ?

All’inizio del 2009 ENAC ha affidato mediante una gara (800.000 Euro) uno studio preliminare: “Roma, 13 gen 2009 - Enac ha affidato al raggruppamento societario composto da One Works, Nomisma e Kpmg Advisory l'elaborazione di uno studio sullo ‘Sviluppo futuro della rete aeroportuale nazionale quale componente strategica dell'organizzazione infrastrutturale del territorio’. Lo studio, afferma l'Enac in una nota, sara' uno studio programmatico, tarato sulle esigenze e sulle ipotesi di sviluppo competitivo del sistema aeroportuale nazionale, che verra' proposto dall'Enac al ministero delle Infrastrutture e Trasporti e che potra' diventare la base per la redazione del piano nazionale degli aeroporti italiani. Il raggruppamento che si e' aggiudicato la gara, conclude il comunicato, dovra' presentare il progetto entro otto mesi dalla data della firma del contratto. (Il Sole 24 Ore Radiocor)”

ENAC, apparentemente, pensa che si debbano prendere decisioni (a livello nazionale) su come eliminare “duplicazioni” di aeroporti, quali aeroporti “razionalizzare” (chiudere ?), di chi è la competenza (di indirizzo ? di controllo ? di investimento ?) sugli aeroporti maggiori / quelli di interesse nazionale (audizione del presidente Vito Riggio del Marzo 2009) e ha ritenuto che lo studio preliminare fosse uno strumento in questo senso.

In questo quadro lo studio preliminare, sembra avere avuto l’obiettivo di riorganizzare i flussi di traffico sugli aeroporti principali e cioè quelli che servono i maggiori bacini di traffico (intervista del 15 aprile 2009 a Giulio De Carli, uno dei responsabili della redazione dello studio).

Peraltro, a quanto si sa lo studio è stato presentato ad ENAC e, forse, discusso con il ministero, ma non è ancora diventato “Ufficiale”.

Nel frattempo, ad ottobre 2009, Fabrizio Palenzona per ADR e Giuseppe Bonomi per SEA hanno presentato un piano, collegato, o forse dipendente, da un intervento del Ministro Matteoli sulle tariffe: “I piani sono stati presentati oggi a Villa Madama in una cerimonia con il presidente del Consiglio, Silvio Berlusconi, il quale ha garantito il massimo appoggio perché gli investimenti vengano realizzati e si recuperi il ritardo dell'Italia nelle infrastrutture.

Le due società di gestione, aeroporti di Roma e Sea, promettono di investire come mai è stato fatto in passato: circa 5 miliardi di euro complessivi entro dieci anni (2020) per costruire nuove aerostazioni e nuove piste (una in più sia a Fiumicino sia a Malpensa entro il 2014) e potenziare la capacità degli aeroporti. A Fiumicino l'investimento previsto è di 3,6 miliardi in dieci anni, comprendente anche una nuova aerostazione Nord da completare nel 2020, nei terreni di Maccarese, di proprietà dei Benetton, che sono anche i soci di maggioranza dell'aeroporto attraverso Gemina.

La Sea di Milano, di proprietà del Comune, prevede 1,8 miliardi di investimenti entro il 2020. Come contropartita i gestori aeroportuali - hanno sottolineato i presidenti di AdR Fabrizio Palenzona e di Sea Giuseppe Bonomi - chiedono «certezza delle tariffe per remunerare gli investimenti», cioè aumenti tariffari immediati. Il decreto Matteoli prevede un aumento-ponte per una durata fino a 18 mesi, in attesa che le società aeroportuali negozino con l'Enac, l'ente di controllo dell'aviazione, i contratti di programma che fisseranno le tariffe definitive pluriennali. (Il Sole 24 Ore, 14 Ottobre 2009)”.

In sede di approvazione della legge finanziaria il decreto Matteoli e la delibera CIPE conseguente, che prevedevano incrementi delle tariffe di imbarco di 3, 2 o 1 Euro con effetti immediati, sono stati trasformati in modo tale da vincolare tali incrementi ad una lunga serie di condizioni che, ad oggi, non è chiaro quali fra gli aeroporti siano in grado di realizzare.

Per parte sua, la IX Commissione della Camera dei Deputati (Trasporti, Poste e Telecomunicazioni) ha concluso nel novembre 2009 e deliberato il 12 febbraio 2010 un’indagine conoscitiva sul sistema aeroportuale italiano; le conclusioni sembrano prefigurare un sistema:

-                 Con meno aeroporti “piccoli” – molti degli aeroporti con meno di un milione di passeggeri sarebbe esclusa dal traffico commerciale

-                 Con pochi aeroporti “grandi” su cui concentrare gli investimenti in intermodalità

-                 Con gli aeroporti “medi” specializzati sul traffico Low Cost

La collocazione degli aeroporti in ciascuna delle categorie avverrebbe in base ai volumi di traffico – fino a un milione e sopra a cinque milioni (con un margine di flessibilità del 10%).

Nel corso dell’indagine conoscitiva si è anche avuto modo di conoscere il punto di vista di Alitalia, che programma di servire il mercato al di fuori delle aree di Milano e Roma, con una soluzione mista: hubbing su Roma + connessioni punto a punto basate in pochi aeroporti di seconda fascia, assistite da contributi locali (Rocco Sabelli nell’audizione del 23 settembre 2009).

C’è anche qualche ulteriore elemento da considerare.   Recentemente sono stati dati due annunci importanti relativi all’integrazione Alta Velocità Ferroviaria – Aeroporti: si tratta del possibile inizio di servizi con treni Freccia Rossa fra Milano e Malpensa e della definizione della prima parte del tracciato dell’AV Venezia-Trieste che comprende una stazione nell’area dell’aeroporto di Tessera.

In entrambi i casi la situazione non è però così semplice come apparirebbe.

Nel caso di Malpensa il collegamento, per ora ipotetico, verrebbe realizzato utilizzando l’attuale linea delle Ferrovie Nord (quella utilizzata dai treni dei pendolari); è facile che, per superare le evidenti difficoltà di coesistenza dei treni AV su quella linea, risbuchi fuori il progetto di creare un collegamento dedicato fra la rete AV Torino-Milano e Malpensa, che implica tuttavia la necessità di reperire cospicui finanziamenti.

Il progetto del collegamento AV fra Venezia (ponte della libertà) ed aeroporto è stato accettato a condizione di realizzarlo interamente (circa 8 km) in galleria: si tratta evdentemente di un’altra opera dai costi estremamente rilevanti.

Come sintetizzare lo stato dell’arte ?   Si può dire che i “piloti” del sistema stanno cercando di forzare l’assetto aeroportuale in un sistema con due o tre aeroporti di grandi dimensioni (Fiumicino, Malpensa, ed eventualmente Venezia), su cui e intorno a cui (collegamenti AV) concentrare rilevanti investimenti, da finanziare in parte a carico dei passeggeri (super incrementi delle tariffe per gli aeroporti grandi) e in parte a carico dello stato (collegamenti AV, infrastrutture stradali, sistemi di controllo, eccetera).   E gli altri quaranta aeroporti italiani che fine dovrebbero fare ?   Dovrebbero cercare di arrangiarsi, quasi solo con il traffico Low Cost, oppure essere chiusi (“razionalizzati”).

Andare in questa direzione, a nostro parere, sarebbe deleterio: si tratterebbe di applicare logiche vecchie per commettere nuovi errori.

L’assetto che si vorrebbe creare è infatti basato su alcuni principi, nati e maturati più di venti cinque anni fa (il progetto “Grande Malpensa” è nato nel 1967-1968), quando il traffico aereo non era liberalizzato, il destino di tutti gli aeroporti italiani era legato a quello di Alitalia e lo stato era proprietario di Alitalia stessa.   In pratica i concetti di base sono:

-                 Per lo sviluppo dei servizi aerei servono degli hub nazionali

-                 Il sistema degli aeroporti deve essere “gerarchico” e “specializzato”

-                 Gli investimenti vanno concentrati sugli aeroporti di interesse nazionale

-                 I vettori Low Cost possono essere una risorsa per sostenere aeroporti minori (e finanziare via tariffe d’imbarco gli investimenti sugli aeroporti maggiori), ma vanno gestiti con attenzione per evitare concorrenza sfrenata e diversione di risorse nazionali.

L’evoluzione reale (non quella immaginata da alcuni) del sistema del trasporto aereo italiano, costituito da servizi di trasporto più aeroporti, va però in direzione molto diversa da questi principi; vediamo qui di seguito come.

Un primo punto assolutamente chiaro è che in Italia non ci sono le forze per sostenere né uno, né tanto meno due grandi hub, se assegniamo a questo termine il suo significato proprio: la flotta wide body (gli aeromobili destinati ai voli a lungo raggio / intercontinentali) di Alitalia è largamente insufficiente a garantire il numero di connessioni necessario per lo sviluppo di un grande hub.   Basti notare che, mentre Alitalia a marzo 2010 ha in attività 18 aeromobili wide-body su due “hub” intercontinentali, British ne ha 121 (su Heathrow), Lufthansa 109 (su Francoforte e Monaco), Air France 106 (Paris CDG), KLM 77 (Schipol).

Inoltre la conformazione geografica italiana e la distribuzione di popolazione e reddito rendono il nostro paese particolarmente inadatto a un sistema centralizzato e gerarchico, o, in altri termini, lo rendono particolarmente adatto a un sistema di rete policentrica, come indicato da un’analisi che ho realizzato recentemente e che mostra mentre in Germania, Spagna e UK il traffico chee “naturalmente” interessa la prima regione è più del 20%, in Italia la percentuale corrsipondente è inferiore al 17, con le prime due regioni (Lombardia e Lazio) a meno del 30% contro il circa 40% di Germania e Spagna.

Va poi considerato che, grazie alla propria capacità di servire segmenti di mercato sensibili al prezzo nonché di attrarre clienti che, in assenza di quell’offerta, non avrebbero volato – in altri termini, di “generare domanda” – i Low Cost Carriers sono diventati una parte essenziale del sistema del trasporto aereo italiano.

Negli ultimi anni, i LCC hanno sviluppato in modo significativo oltre ai collegamenti europei, anche le connessioni domestiche: soprattutto RyanAir (con quasi 50 connessioni nazionali) ma anche EasyJet, Wind Jet, Blue Panorama eccetera, offrono una rete di collegamenti punto a punto e costituiscono già oggi un’alternativa per i collegamenti più importanti del paese.

Lo sviluppo dei LCC ha avuto importanti conseguenze sul sistema aeroportuale.   Il panorama degli aeroporti comprendeva in passato due gruppi ben distinti di aeroporti – “Low Cost” e “Tradizionali”; gli aeroporti a vocazione strettamente LCC erano e sono (con l’eccezione di Pisa) aeroporti inseriti in un sistema aeroportuale più ampio (Orio, Ciampino, Treviso), con altri aeroporti del sistema dedicati al traffico “tradizionale” (Malpensa e Linate, Fiumicino, Venezia).

Negli ultimi anni si è invece delineato un nuovo gruppo di aeroporti a “vocazione mista” – sia Low Cost che Tradizionale – con tassi di crescita rilevanti (Alghero, Bari, Bologna, Brindisi, Cagliari, Lamezia Terme), per i quali si realizza l’opportunità di divenire punti di scambio fra traffico tradizionale e traffico LCC.

Dell’incremento di circa 38 milioni di passeggeri realizzato dal sistema degli aeroporti italiani fra il 2000 e il 2009, solo circa 7 milioni derivano dalla dinamica dei tre aeroporti maggiori: l’analisi dei dati degli ultimi anni indica che l’ipotetica gerarchizzazione degli aeroporti italiani (distinzione fra pochissimi grandi e molti piccoli) si sta riducendo e non accentuando.

In sintesi, la realtà italiana propone un insieme di principi di sviluppo del tutto diversi da quelli visti in precedenza:

-                 I grandi hub che consentono e consentiranno agli italiani di accedere al mondo (e viceversa) non sono in Italia, ma in Francia, in Germania in Uk, in Olanda, e quindi è importante che le regioni italiane siano collegate direttamente a questi hub

-                 Il sistema degli aeroporti si avvia a diventare policentrico, basato su una rete di collegamenti punto a punto

-                 Ci sono almeno dieci-quindici aeroporti italiani il cui sviluppo è essenziale per la crescita dei territori di riferimento e, in generale, per la crescita del paese

-                 I vettori Low Cost sono parte integrante del sistema del trasporto aereo nazionale e, oltre ad essere uno strumento insostituibile per il sostegno dei flussi turistici incoming, garantiscono un’offerta punto a punto di collegamento fra le regioni italiane, adeguata a fasce di domanda sensibili al prezzo.

Proprio da questi principi è stato orientato il progetto di sviluppo degli aeroporti pugliesi, che si va realizzando in questi mesi, con successo: basti ricordare che, mentre per il totale degli aeroporti italiani il traffico passegeri è diminuito nel 2009 rispetto al 2008 del 2,3% a Bari è aumentato del 13,3% e a Brindisi del 10,9%.

La comprensione di questa realtà aveva orientato, già nel 2007, nella preparazione di un documento di linee guida per un piano nazionale degli aeroporti, richiesto dall’allora ministro Bianchi.   Quel documento, che prefigurava un sistema equilibratamente multicentrico e immaginava l’indirizzo del sistema affidato a meccanismi di business, anziché a direttive e vincoli imposti dall’alto, non ha avuto seguito.

Oggi la prima conseguenza che ci sembra doveroso trarre da questa riflessione è proprio quella sul ruolo da dare al Piano Nazionale degli Aeroporti.   Che senso ha, quando lo stato non ha più bisogno di sostenere la sua Alitalia e quando gli investimenti negli aeroporti sono o saranno regolati da contratti di programma, scrivere un piano prescrittivo, che decide al centro (in base a quali criteri ?), quali sono gli aeroporti che si devono sviluppare ?

Per inciso, c’è qualche soggetto politico in grado di valutare quali sono i costi-benefici per il paese del piano ADR-SEA, che prevede una spesa di più di cinque miliardi di euro in dieci anni e che, se non venissero raggiunti i notevoli obiettivi di crescita di traffico – più venti milioni di passeggeri a Roma entro il 2020 – potrebbe comportare incrementi delle tariffe notevoli, con ricadute sull’attrattività complessiva del modo di trasporto aereo ?

Una visione alternativa, più adeguata alla realtà italiana, potrebbe significare:

-                 La concretizzazione, nella pratica e non solo in teoria, del ruolo che in questa materia hanno le Regioni (concorrente in base al titolo quinto della costituzione) – prima del piano nazionale dovrebbero esserci dei piani regionali degli aeroporti, con lo stato centrale che interviene solo in seconda battuta

-                 La definizione di un budget nazionale per le connessioni intermodali agli aeroporti (ferro “locale”, gomma ed eventualmente AV) da ripartire, ex ante, fra le Regioni, con la scelta degli specifici progetti da finanziare affidata a queste ultime

-                 La creazione di un sistema di controllo, questo sì centrale ed efficace, del rispetto dei criteri generali di buona gestione delle aziende aeroportuali e di rispetto di adeguati livelli di servizio offerti ai passeggeri.

In sintesi, il sistema aeroportuale, molto più di altri terreni, si presta per un’applicazione sensata del federalismo, che consenta lo sviluppo degli aeroporti in una logica ancorata ad obiettivi di servizio ai propri territori di riferimento.

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Realizzato in collaborazione con l’Ingegner Domenico Di Paola